Уважаемый Сергей Александрович!

По итогам прошедшей 29 мая 2014 года встречи рыбопромышленников с руководством Пограничного управления ФСБ России по Камчатскому краю, в соответствии с решениями расширенного заседания Камчатского рыбохозяйственного совета (30 мая 2014 г.), во исполнение п. 12 Протокола совещания Правительства РФ от23.04.2014г. №ДМ-П11-34пр, об анализе наличия необоснованных и избыточных административных барьеров при осуществлении государственного контроля (надзора) в рыбохозяйственном комплексе, обращаемся к Вам с просьбой о мерах прокурорского реагирования в целях решении ряда проблемных вопросов, препятствующих проведению лососевой путины в 2014 году, и в целом, - осуществлению промышленного и прибрежного рыболовства в Камчатском крае, а именно:

1. Лососевая путина складывается на Камчатке таким образом, что ее окончание на Восточной Камчатке совпадает или почти совпадает с началом путины на Западной Камчатке. В путину задействуется до сотни и более судов разного типа: приемщики рыбы, транспортные суда, малый и средний флот для обслуживания неводов. С окончанием путины на Восточном побережье, суда перемещаются на Запад, при этом переход Первым Курильским проливом на 240 миль короче, чем Четвертым. После окончания путины, суда следуют в порт Петропавловск-Камчатский для оформления продукции, и еще раз путь удлиняется на 240 миль, что повлечет дополнительные финансовые потери для предприятий - участников путины. В частности, для крупнотоннажного судна финансовые потери составят от 2,5 до 3 млн. рублей на один переход, что неизбежно отразится на себестоимости продукции.

Пограничное управление ФСБ России по Камчатскому краю с января 2014 года извещает предприятия о закрытии для прохода судов 1-го Курильского пролива, ссылаясь при этом на несовершенство действующего законодательства РФ, отсутствие у Пограничного управления полномочий по установлению своих правил пересечения государственной границы, а также отсутствие законных оснований для установления разрешительного или уведомительного порядка пересечения государственной границы.

Вместе с тем, неурегулированность проблемы действующим законодательством не должна служить поводом к запретительным мерам.

В соответствии с положениями статьи 2 Конституции Российской Федерации, статьи 13 Федерального Закона РФ №4730-1 "О государственной границе Российской Федерации", статьи 6 Федерального Закона РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", просим, до законодательного урегулирования вопроса разрешить прохождение судов Первым Курильским проливом в уведомительном порядке.

2. Для обеспечения производственной деятельности судов, осуществляющих рыболовство во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, и в отношении которых, в установленном порядке выдано разрешение на неоднократное пересечение государственной границы, в соответствии с ранее выработанной практикой, просим согласовать вопрос об осуществлении рыболовства в части приемки уловов тихоокеанских лососей со ставных морских неводов без приостановления (прекращения) действия разрешения на неоднократное пересечение государственной границы.

3. Для обеспечения исполнения судами, занятыми на приемке лососей, требований Международной Конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78), статьи 37 Федерального закона от 31 июля 1998 г. №155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", а также п.п. 13.1.8, 13.1.9 Наставления по предотвращению загрязнения с судов флота рыбного хозяйства Российской Федерации, утвержденного и введенного в действие Приказом Госкомрыболовства РФ от 27.05.1999г. № 134, просим согласовать следующий порядок:

- суда рыбопромыслового флота, имеющие разрешение на неоднократное пересечение государственной границы при необходимости выполнения мероприятий по предотвращению загрязнения с судов морской среды, осуществляют выход за пределы территориального моря в уведомительном порядке, с уведомлением Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю не менее чем за сутки.

- суда рыбопромыслового флота, не имеющие разрешения на неоднократное пересечение государственной границы, при необходимости выполнения мероприятий по предотвращению загрязнения с судов морской среды, не менее чем за сутки до предполагаемого пересечения государственной границы запрашивают Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю разрешение на пересечение государственной границы, представляя заявку содержащую:

а)установочные данные на судно (наименование судна, тип судна, бортовой номер судна, порт регистрации судна, наименование юридического лица, его юридический адрес или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, его адрес, наименование и адрес собственника судна, фамилия, имя, отчество капитана судна, его адрес, тип технических средств контроля, количество членов экипажа, пассажиров).

б)координаты и время выхода из территориального моря;

в)время, необходимое для выполнения мероприятий по предотвращениюзагрязнения с судов морской среды;

г)координаты и время захода в территориальное море.

- пограничное управление ФСБ России по Камчатскому краю информирует судно (судовладельца) в возможно короткий срок (не более суток) о принятом решении.

- пересечение государственной границы судами осуществляется без прекращения передачи техническими средствами контроля информации о местоположении российского судна, без выхода в открытое море, без контакта с иностранными судами, а также российскими судами, в отношении которых осуществлен пограничный контроль, и других действий, запрещенных законодательством о государственной границе Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

4. Статьей 9 Федерального Закона РФ №4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" российским судам, осуществляющим каботажное плавание, а также в целях торгового мореплавания во внутренних морских водах и территориальном море разрешено неоднократное пересечение государственной границы без пограничного и иных видов контроля, за исключением деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства.

В то же время, в соответствии с Кодексом торгового мореплавания (ст. 2), под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для рыболовства. А в соответствии с законом о рыболовстве, в понятие "рыболовство" включается также и транспортировка уловов и продукции из них.

Из-за правовой коллизии приведенных положений законодательства, пограничными контролирующими органами Камчатского края формируется практика привлечения к административной ответственности за незаконное пересечение государственной границы морских рефрижераторных судов, осуществляющих транспортировку продукции из районов промысла в территориальном море РФ в порты Приморья, как осуществляющих рыболовство в части транспортировки уловов водных биоресурсов и продукции из них.

Позиция законодателя, установившего исключение "...деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства...", обосновывалась тем, что вопросы неоднократного пересечения государственной границы судами, осуществляющими рыболовство, урегулированы другой частью статьи 9, а именно - содержащей отсылочную норму к Порядку получения разрешения на неоднократное пересечение Государственной границы судами в случае ведения промысловой деятельности, целью которой является доставка уловов водных биологических ресурсов для реализации или производства из этих водных биологических ресурсов рыбной и иной продукции на территории Российской Федерации (Постановление №560).

Указание "в случае ведения промысловой деятельности..." прямо показывает, что данное ограничение относится к судам, осуществляющим рыболовство в части добычи (вылова) водных биоресурсов, но не транспортировки уловов и продукции из них.

В связи с изложенным, полагаем, что транспортировка уловов водных биоресурсов и продукции из них из районов промысла в порты Российской Федерации не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.1 КоАП РФ и осуществляется в целях торгового мореплавания в соответствии с ст. 2 КТМ РФ и ст. 9 Закона о Государственной границе Российской Федерации, просим приостановить действия Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю по возбуждению административных дел в отношении транспортных судов.

5. На территории Камчатского края распоряжением Правительства Камчатского края от 26 декабря 2008 г. N 577-РП, изданным в соответствии с пунктом 10.1 статьи 1 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", определены места доставки уловов прибрежного рыболовства, в том числе - вне границ морского порта Петропавловск-Камчатский и портпунктов, места фактического расположения причальных сооружений рыбопромышленных предприятий Камчатского края, осуществляющих прибрежное рыболовство, предназначенные для выгрузки уловов водных биологических ресурсов.

Контроль исполнения данного положения закона, в соответствии с п. 19 Приказа ФСБ России от 25 декабря 2012 г. N675 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов", относится к административным процедурам Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю.

Письмом от 25.07.2013 года № 21/705/1/4427, Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю известило Министерство рыбного хозяйства Камчатского края об отказе в исполнении данной государственной функции, мотивируя это отсутствием полномочий по ее исполнению в местах доставки, не являющихся морским портом (морским терминалом) Петропавловск-Камчатского морского порта.

Тем самым, рыбопромышленные предприятия Камчатского края оказались лишены возможности доставлять уловы водных биоресурсов на береговые перерабатывающие мощности, расположенные вне границ морского порта, чем нарушается их Конституционное право на свободу экономической деятельности.

Просим обязать Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю обеспечить исполнение установленной государственной функции по контролю выгрузки водных биологических ресурсов и произведенной из них рыбной и иной продукции в определенные Правительством Камчатского края, в соответствии с Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", места доставки уловов прибрежного рыболовства.

6. Пунктом 19 Правил получения разрешения на неоднократное пересечение государственной границы Российской Федерации российскими рыбопромысловыми судами, осуществляющими промысел водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и (или) на континентальном шельфе Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2007 г. N 560), установлено, что в случае аннулирования разрешения по основаниям, предусмотренным частями г), д), ж), з) Порядка, заявитель может обратиться в пограничный орган с заявлением о его повторной выдаче по истечении года с даты аннулирования.

Данное положение реализуется Пограничным управлением ФСБ РФ по Камчатскому краю исключительно в отношении юридических лиц по всем принадлежащим этим юридическим лицам рыбопромысловым судам. Из-за однократного нарушения одного судна, принадлежащего пользователю, зачастую непредумышленного, весь флот пользователя лишается на год права на получение разрешения на неоднократное пересечение государственной границы, юридическое лицо на год лишается права осуществлять полноценную производственную деятельность.

Так например, ООО "Окленд" решением Пограничного управления лишено права получения разрешения на неоднократное пересечение государственной границы в отношении тридцати принадлежащих ему судов по факту однократного нарушения одним судном, связанного с невозможностью установить радиосвязь с Пограничным управлением для подачи уведомления о пересечении границы. По результатам рассмотрения административного дела оштрафован капитан, не подавший уведомление, кроме того, оштрафовано юридическое лицо (пользователь) и, по сути, подверглись дополнительному наказанию экипажи 29 других судов и их семьи. Кроме того, предприятие на год потеряло возможность полноценного освоения квот, в связи с чем может быть их лишено, что, в свою очередь приведет к сокращению около 600 рабочих мест.

В соответствии с п. 7 Административного регламента ФСБ РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов" (Приказ ФСБ России от 25 декабря 2012 г. N 675), при исполнении государственной функции должностные лица обязаны учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов лиц, осуществляющих рыболовство, в отношении которых исполняется государственная функция.

Решения об отказе в выдаче разрешения на неоднократное пересечение государственной границы заявителю по всему принадлежащему ему флоту принимаются единолично руководством Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю без учета требований приведенного положения Административного регламента ФСБ РФ и без возможности обжалования.

Учитывая, что в соответствии со п. 4 Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов (приказ ФСБ РФ от 25.12.2012г. №765), постановление Правительства РФ от 5 сентября 2007 г. № 560 не является нормативным правовым актом, регулирующим исполнение указанной государственной функции, просим дать оценку действиям Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому края, имея в виду соразмерность применяемых мер лишения разрешения на неоднократное пересечение государственной границы на год в отношении всего флота заявителя выявленным правонарушениям и ограничению прав и законных интересов лиц, осуществляющих рыболовство.

7. В мае 2014 года Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю, ссылаясь на складывающуюся судебную практику, Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 23.07.2013 года №3304/13, известило рыбопромышленные организации Камчатского края о невозможности осуществления рыбопромысловой деятельности по ранее выданному разрешению на неоднократное пересечение государственной границы РФ, оформленному на другое юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, обязав пользователей водных биологических ресурсов до 1 июня 2014 года обратиться в ПУ ФСБ России по Камчатскому краю с письменным заявлением о выдаче отдельного разрешения на неоднократное пересечение государственной границы.

Поскольку правовые позиции в виде обобщения судебной практики устанавливаются Пленумом ВАС РФ, тогда как правовая позиция Президиума ВАС РФ выражается в связи с рассмотрением одного конкретного дела, по меньшей мере, преждевременно говорить об уже сложившейся судебной практике по данному вопросу, исходя из одного решения суда.

Кроме того, судебные акты не являются нормативно-правовыми актами Российской Федерации, и не могут применяться в качестве документов, вносящих изменения в Постановления Правительства РФ, на чем настаивает юридическая служба Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю.

Применяя правовую позицию Президиума ВАС РФ, Пограничное управление ФСБ РФ по Камчатскому краю создает прецедент, при этом такая система права, как "прецедентное право" в Российской Федерации является неприменимой.

Кроме того, необходимо отметить, что нормативно-правовые акты, которые по своему статусу и содержанию обязаны были послужить причиной к своевременному внесению изменений в вышеуказанное постановление (ряд изменений в законе о рыболовстве, в законе о государственной границе, иные НПА за период 2007-13гг.), до настоящего времени в порядке выдачи разрешений на неоднократное пересечение не отражены и Пограничным управлением ФСБ РФ по Камчатскому краю не учитываются. Так, до настоящего времени одним из оснований к приостановлению действия разрешения на неоднократное пересечение границы установлено приостановление Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору действия разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов (п/п а) п. 21).

Просим дать оценку действиям Пограничного управления ФСБ РФ по Камчатскому краю о правомерности применения вышеуказанного Постановления Президиума ВАС РФ, в качестве документа, вносящего изменения в Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2007 г. N 560.

8. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в часть 10.1 статьи 1, пункт 2 статьи 7.1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", предусматривающие возможность перегрузки уловов водных биоресурсов и производства на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из водных биоресурсов при осуществлении прибрежного рыболовства в установленных законом случаях.

Во исполнение пункта 3 статьи 20 № 166-ФЗ, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2013 г. № 1196-р утвержден перечень районов добычи водных биологических ресурсов, в которых разрешается при прибрежном рыболовстве осуществлять перегрузку уловов водных биологических ресурсов и производство на судах рыбопромыслового флота продукции из водных биоресурсов.

Рыбопромышленные предприятия Камчатского края, осуществляющие прибрежное рыболовство, получили возможность производить продукцию (в отсутствие технического регламента - в соответствии с требованиями ГОСТов, ТУ и т.д.), из добытых уловов и перегружать её для доставки на территорию Российской Федерации, в отношении районов промысла и видов водных биоресурсов, установленных вышеуказанным Распоряжением.

В соответствии с полученным разъяснением Государственно-правового управления Президента Российской Федерации от 11.12.2013 г. №АО-10615, вопрос о местах доставки рыбной и иной продукции из водных биоресурсов Федеральным законом от 20.12.2004 г. №166-ФЗ не регулируется, ее использование регулируется иным законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством о внешнеторговой деятельности.

Конституцией Российской Федерации установлено право свободного перемещения товаров на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 10 № 166-ФЗ, ст. ст. 209, 218 ГК РФ, рыбопромышленник в полной мере обладает правом собственности на произведенную им продукцию, и вправе ею распоряжаться в рамках действующего законодательства.

Каких-либо ограничений в отношении доставки продукции, произведенной из уловов прибрежного рыболовства, Федеральный закон от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ не устанавливает (в отличие от продукции, произведенной из уловов промышленного рыболовства, которая должна быть доставлена в порты Российской Федерации или иные места доставки, определенные Правительством РФ - пункт 3.2 ст. 19 166-ФЗ).

В то же время Пограничным Управлением ФСБ РФ по Камчатскому краю формируется практика привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ рыбопромышленных предприятий Камчатского края, осуществляющих производство продукции из уловов прибрежного рыболовства, по фактам недоставки уловов водных биоресурсов, в места доставки уловов, определенные Правительством Камчатского края.

В действительности из ряда протоколов не представляется возможным уяснить суть вменяемого правонарушения. Так, протоколом об административном правонарушении (в отношении юридического лица), составленном госинспектором РФ по государственному контролю в сфере охраны водных биологических ресурсов ГСИ-1 ПУ ФСБ России по Камчатскому краю Полищенко А.В., а также другими протоколами устанавливается:

"... согласно разрешений на прибрежное рыболовство, пользователь осуществил добычу (вылов) водных биологических ресурсов ... из которых была выпущена следующая рыбопродукция ...", признавая и не оспаривая факта переработки и выпуска продукции на судне, осуществляющем прибрежное рыболовство.

Однако далее протоколами вменяются пользователям нарушения пункта 10.1 статьи 1 № 166-ФЗ, регламентирующего порядок доставки уловов водных биоресурсов, но не продукции из них.

Незавершенность правового регулирования вопросов производства рыбной и иной продукции из уловов водных биологических ресурсов в полной мере отражается данными выдержками из протоколов.

До урегулирования вопросов производства рыбной и иной продукции из уловов водных биоресурсов принятием Технического регламента Таможенного Союза "О безопасности рыбы и рыбной продукции" просим Вас согласиться с правомерностью доставки продукции, произведенной из уловов прибрежного рыболовства без ограничений в порты Российской Федерации.

С уважением,
Председатель СРПК СВ. Тимошенко